29 July 2019, 08:55 WIB

Memperebutkan Majelis Permusyawaratan Rakyat


Zainal Arifin Mochtar Pengajar Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Yogyakarta Peneliti Pukat Korupsi FH UGM | Kolom Pakar

Seno
 Seno
Ilustrasi

PEMILU belumlah tuntas sepenuhnya. Masih ada proses di Mahkamah Konstitusi (MK). Akan tetapi, rasanya peringkat dan persebaran kursi pemenang pemilu presiden dan pemilu legislatif yang serentak sudah tampak polanya. Untuk Presiden telah usai, tinggal menanti penobatan. Untuk legislatif, perolehan kursi partai sudah bisa diperingkatkan secara sederhana.

Bagi partai politik--mengikuti salah satu dari sekian banyak defenisi politik yang berintikan memperebutkan kekuasaan--pertandingan perebutan kekuasaan sudah usai dan kini saatnya membagi porsi kekuasaan tersebut. Kue kekuasaan tersebar panjang dan lebar. Di eksekutif, baru presiden dan wakilnya yang telah pasti. Menteri masih sedang mencari kesetimbangan kepentingan. Begitu pun di wilayah parlemen. Tiga kursi kuasa, yang mewakili tiga cabang kamar di parlemen--trikameral dalam pengamatan Jimly Ashshiddiqie--pun sedang dibincangkan secara serius. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) punya klausul tersendiri yang diatur dalam tata tertib mereka, sedangkan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) masih menunggu kesepakatan politik.

Yang menarik, belakangan tampak terjadi peningkatan gairah partai untuk merebut kursi ketua MPR. Semua membicarakan dan menjadikannya bahan konsesus maupun bisa jadi alat rekonsiliasi. Padahal, sejujurnya, jika dibandingkan dengan pra-amendemen, MPR sebelum perubahan amendemen jauh lebih kuasa dan menentukan jika dibandingkan dengan saat ini. Namun, mengapa masih menjadi magnet kuasa yang menarik minat partai?

Kekuatan MPR

MPR merupakan lembaga khas Indonesia. Berdasarkan UUD 1945 sebelum amendemen, MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat memiliki tiga tugas. Pertama, menetapkan undang-undang dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara. Haluan negara yang dalam bentuk berkas utama ialah Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN), sedangkan dalam arti luas menentukan arah negara secara keseluruhan. Tak heran jika MPR dikonsepkan sebagai lembaga tertinggi negara kala itu.

Kedua, memilih presiden dan wakil presiden. MPR dianggap sebagai pengejawantahan keinginan rakyat. Maka dari itu, apa yang diputuskan dan ditetapkan MPR ialah pilihan rakyat. Meskipun Pasal 2 ayat 3 UUD 1945 mengatur bahwa segala putusan MPR ditetapkan dengan suara terbanyak, pada praktiknya selama Orde Baru pemilihan presiden oleh MPR selalu dilakukan secara aklamasi.

Ketiga, mengubah UUD 1945. Perubahan undang-undang dasar sekurang-kurangnya dibutuhkan kehadiran 2/3 jumlah anggota MPR. Sementara itu, putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 jumlah anggota yang hadir. Meskipun UUD 1945 meyediakan mekanisme perubahan, selama Orde Baru kewenangan MPR tersebut tidak pernah digunakan.

Kedaulatan rakyat dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR sehingga tidak terdapat mekanisme saling mengawasi dan mengimbangi di antara lembaga-lembaga negara. Kekuataan MPR sebenarnya sangat luar biasa. Meskipun kita membicarakan sistem pemerintahan presidensial, tentu saja kehadiran MPR menjadikannya mustahil dinamakan presidensial. Pun tak pernah ada keinginan mutlak menggunakan model presidensial. MPR kuat, tapi tertutup dengan gaya kepemimpinan presiden. MPR menjadi bintang yang meredup seiring dengan gaya kepemimpinan Soeharto.

Pada perubahan konstitusi, MPR mendapatkan sentuhan perubahan yang amat besar. Kesepakatan yang mutlak hanya pada lima hal; pertama, mempertahankan pembukaan UUD 1945; kedua, mempertahankan bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI); ketiga, mempertahankan sistem pemerintahan presidensial; keempat, memasukkan materi muatan konstitusi yang semula ada dalam penjelasan ke dalam Batang Tubuh UUD 1945; kelima, melakukan amendemen UUD 1945 melalui bentuk adendum tanpa menghapus teks aslinya. Hanya itu. Makanya, MPR bukan jadi wilayah sakral untuk diubah meski secara kelembagaan tetap ada.

Salah satu hal fundamental yang diubah melalui amendemen UUD 1945 ialah kedaulatan rakyat. Sebelumnya, kedaulatan rakyat dilaksanakan MPR. Melalui amendemen kedaulatan dilaksanakan menurut UUD. Meskipun MPR tetap diberi kewenangan melakukan amendemen UUD 1945, kewenangan tersebut tidak dilaksanakan setiap hari. Tidak ada lagi lembaga tertinggi negara. Kekuasaan tidak lagi dibagi-bagi dari lembaga tertinggi negara kepada lembaga-lembaga tinggi negara. Amendemen UUD 1945 mengatur pemisahan kekuasaan di antara cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif.

Setelah MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara perubahan mendasar yang dilakakun selama amendemen UUD 1945 ialah pemilihan presiden secara langsung. Sebagai konsekuensinya, presiden tidak bertanggung jawab kepada MPR. Presiden tidak lagi diharuskan untuk melaksanakan GBHN yang dulu ditetapkan MPR. Amendemen UUD 1945 menguatkan sistem presidensial di Indonesia.

Setelah amendemen UUD 1945 kewenangan MPR berubah menjadi; pertama, mengubah dan menetapkan undang-undang dasar. Kedua, memberhentikan presiden dan/atau wakil presiden dalam masa jabatannya menurut undang-undang dasar. Ketiga, memilih presiden dan/atau wakil presiden untuk mengisi kekosongan dalam jabatan presiden dan/atau wakil presiden menurut undang-undang dasar. Keempat, mengadakan sidang MPR untuk pelantikan atau pengucapan sumpah/janji jabatan presiden dan/atau wakil presiden. Jika dilihat, nyaris tak ada kewenangan yang reguler. Selain mengadakan sidang MPR yang reguler, selebihnya 'hanya' kewenangan ad hoc. Ada jika ada.

Setelah GBHN dihilangkan perencanaan pembangunan negara pada akhirnya digantikan produk hukum (undang-undang) pembangunan jangka waktu tertentu yang ditetapkan DPR bersama Presiden. Sama seperti GBHN, Undang-Undang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) dan Undang-Undang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dijadikan haluan negara dalam segala bidang pembangunan. Perbedaan hanya terletak pada lembaga yang menyusun dan pola pertanggungjawaban pelaksanaannya.

Alat menguatkan kuasa

Sekali lagi, mengapa penurunan drastis kuasa MPR tetap membuat MPR menjadi sangat menarik buat politisi saat ini? Tentu tak ada jawaban pasti. Kemungkinan besar terbentang ke beberapa faktor.

Pertama, sebagai ketua lembaga negara yang merupakan gabungan DPR dan DPD, tentu tetap saja menarik. Fasilitas, hak protokoler dan keuangan, serta hal-hal lainnya tentu masih kuat. Termasuk dalam bentuk pengaruh. Ketua MPR pasti punya kuasa yang menarik untuk mendorong ke arah mana jalannya negara, termasuk relasi langsung ke presiden.

Kedua, meski dengan kewenangan yang ad hoc, tetap saja dengan porsi yang tidak kecil. Dalam hal pemakzulan presiden, penentuan akhir MPR punya porsi yang tentu tak bisa dianggap kecil. Begitu pun memilih presiden dan/atau wakil presiden tatkala terjadi kekosongan kekuasaan oleh karena suatu hal, serta perubahan UUD yang tentunya bukan wilayah yang juga sederhana.

Terkhusus perubahan UUD inilah yang sebenarnya harus menjadi sorotan besar. Mengapa? Belakangan ada tendensi partai-partai untuk melakukan perubahan UUD. Dalam Sidang Tahunan MPR 2016, keluarlah gagasan pemberlakuan kembali GBHN yang diserukan MPR melalui Ketua MPR, Zulkifli Hasan, setelah sebelumnya wacana ini juga dimunculkan Megawati Soekarnoputri dalam Rapat Kerja Nasioal PDI-P 2016. Bahkan, Presiden Jokowi dalam pidato kenegaraannya juga menyerukan hal yang sama. Belum lagi beberapa pembicaraan dan dorongan ke arah kembali ke UUD yang lama.

Ide perubahan UUD ini sebenarnya bisa terpetakan menjadi beberapa konsep. Selain ada yang menghendaki melanjutkan perubahan untuk merapikan secara keseluruhan UUD 1945, ada juga kaum yang menghendaki kembali ke UUD 1945 yang lama. Bahkan, ada pula yang ingin melakukan perubahan terbatas, hanya ke satu atau dua hal di UUD 1945, semisal menghidupkan GBHN.

Jika kembali ke UUD 1945, tentu saja akan menjadi sangat menarik untuk menduduki jabatan ketua MPR. Seperti yang dituliskan di atas, konsep lama UUD menjadikan kita menjauh dari sistem presidensial dan menguatkan MPR sebagai lembaga tertinggi negara. MPR akan kembali menjadi segalanya dan menentukan hal-hal tertentu di Republik ini. Dengan memilih presiden, MPR kembali akan menempatkan presiden sebagai mandataris MPR. Bertanggung jawab ke MPR dan ketergantungan ke MPR akan meninggi.

Ide menempatkan perubahan satu-dua, semisal GBHN pun sebenarnya berpotensi mendatangkan 'durian runtuh; buat MPR.

Jika diikuti dengan saksama perkembangan wacana terkait soal ini, pemikiran untuk menghidupkan kembali GBHN dilatarbelakangi beberapa penilaian. Pertama, buruknya sistem pembangunan negara yang semakin tak padu dan cenderung berjangka pendek. Penyebabnya, begitu terjadi pergantian pemimpin, terjadi pula pergantian visi-misi dan program pembangunan. Kedua, pasca-amendemen, maka secara resmi, Indonesia tidak memiliki haluan negara yang memandu pembangunan di segala bidang oleh seluruh lembaga-lembaga negara, baik itu lembaga eksekutif, legislatif, yudikatif, maupun lembaga-lembaga negara penunjang lainnya.

Rencana Pembangunan Jangka Pajang Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) sebagai pengganti GBHN dinilai sangat bersifat presiden sentris. Ketiga, yang lebih fundamental menurut golongan yang sepakat dengan wacana ini, bahwa visi negara dalam UUD 1945 perlu dijalankan dan dijabarkan pelaksanaannya oleh semua lembaga negara dan bukan hanya oleh presiden.

Ide yang menarik, tapi belum dibicarakan tuntas implikasi ke sistem presidensialnya. Usulan menghidupkan GBHN yang ditetapkan MPR berarti sedikit banyak bisa mengembalikan kewenangan MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Presiden harus kembali melaksanakan GBHN dalam menjalankan pemerintahan negara. Sebagai konsekuensinya, presiden bertanggung jawab kepada MPR dalam pelaksanaan GBHN. Hal demikian tidak sesuai dengan karakteristik sistem presidensial, sedangkan salah satu agenda reformasi ialah penguatan sistem presidensial. Seharusnya bisa dilangsungkan pertanyaan bahwa untuk menjawab tiga persoalan di atas betulkah jawabannya ialah dengan GBHN?

Lebih serius berkaitan dengan pertanggungjawaban presiden ialah masalah pemberhentian presiden. Apabila presiden harus mempertanggungjawabkan pelanggaran atas pelaksanaan GBHN, tentu ada pembicaraan besar dan mendasar soal apakah berarti presiden dapat dijatuhkan MPR karena tidak menjalankan GBHN sebagai garis yang diberikan MPR? Jika itu terjadi, selamat datang parlementaria, serta berjumpa kembali dengan MPR sebagai lembaga tertinggi negara.

Sederhananya, kuasa MPR memang sedang tak sebesar dahulu, tapi bukan berarti tak bisa dibesarkan. Ia kuasa yang tetap menarik untuk dilihat. Termasuk dapat dengan mudah menundukkan presiden serta merebut kuasa rakyat untuk memilih presiden secara langsung dan menjadikan pemilihan perwakilan melalui MPR. Kekuasaan yang tentunya masih amat sangat menarik dan karenanya wajar untuk diperebutkan.

BERITA TERKAIT