Narasi Utang BUMN


Penulis: Haryo Kuncoro Direktur Riset SEEBI (the Socio-Economic & Educational Business Institute) Jakarta, Staf Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Negeri Jakarta, Doktor Ilmu Ekonomi Alumnus PPs-UGM Yogyakarta - 12 December 2018, 01:15 WIB
MI/Duta
 MI/Duta

ISU utang sepertinya tidak pernah surut. Belum reda polemik soal utang pemerintah, muncul isu utang badan usaha milik negara (BUMN). Kementerian BUMN melaporkan nilai utang 143 perusahaan pelat merah hingga kuartal ketiga 2018 mencapai Rp5.271 triliun, naik dari Rp4.830 triliun pada tahun sebelumnya.

Kendati laju pertumbuhan utang BUMN lebih kencang daripada pertumbuhan ekonomi, utang BUMN diprediksi tetap akan terus meningkat lagi pada tahun depan. Kementerian BUMN mengklaim kenaikan tajam utang BUMN tetap aman, lantaran menyertai derap ekspansi sejumlah BUMN.

Dalam kalkulasi BUMN, peningkatan utang ialah konsekuensi dari problem of growth. Artinya, utang untuk keperluan usaha lebih baik daripada tanpa utang, tetapi vakum aktivitas. Dengan alur logika ini pula, kenaikan utang BUMN niscaya akan disertai juga dengan perbaikan kinerjanya.

Mengukur kinerja BUMN agak kompleks. Di satu sisi, BUMN harus melaksanakan penugasan (public service obligation) sebagai perpanjangan tangan pemerintah. Oleh karenanya, kenaikan utang BUMN kemungkinan besar terkait dengan fungsi sosial sehingga evaluasinya tidak mudah.

Di sisi lain, BUMN juga berperan sebagai entitas korporasi yang menjalankan fungsi ekonomi. Dalam konteks inilah, utang BUMN menjadi sebuah 'kelaziman' mengingat kenaikan utang akan diikuti dengan akselerasi pertumbuhan usaha, yang umumnya diukur dengan keuntungan perusahaan.

Tahun ini, BUMN mampu menyetor laba ke kas negara, sebagai pemegang saham mayoritas, yang ditarget Rp40 triliun. Tidak hanya itu, BUMN juga menyumbang pada penerimaan APBN dari pos pajak penghasilan badan dan pajak penghasilan orang pribadi, belum lagi penerimaan negara bukan pajak.

Argumen di atas tampaknya memperoleh justifikasi. Teori irelevansi dari Modigliani dan Miller (1950-an) menyatakan bagaimanapun struktur keuangan perusahaan tidak memengaruhi nilai perusahaan. Utang plus modal ialah aset. Alhasil, saham-saham BUMN tetap ramai diperdagangkan di lantai bursa.

Alasan finansial
Mengikuti proposisi teori Pecking Order dari Donaldson (1961) dan Myers (1984), urutan pendanaan perusahaan dimulai dengan pembiayaan internal melalui laba ditahan, dilanjutkan utang, dan yang terakhir penerbitan saham. Intinya, utang ialah opsi terbaik kedua (second best) di saat laba ditahan masih terbatas.

Faktanya, beberapa BUMN pada tahun lalu jorjoran membagikan deviden kepada pemegang saham. Manajemen BUMN sepertinya masih terus berhasrat memuaskan utilitas para pemegang saham, dengan memberikan deviden relatif tinggi alih-alih menahan laba untuk pengembangan usaha.

Bisa saja BUMN mengesampingkan opsi utang dengan solusi alternatif menerbitkan saham sebagai pendanaannya. Cara ini agaknya dihindari BUMN. Sejumlah BUMN menunda rencana IPO (initial public offering) di tahun ini. Alasan finansialnya sangat logis, biaya ekuitas lebih mahal jika dibandingkan dengan biaya utang.

Imbal korban (trade-off) ekuitas dan utang menghendaki kombinasi antara keduanya (Kraus dan Litzenberger, 1973). Oleh karenanya, pilihan utang untuk pengembangan usaha masih dalam taraf 'wajar' selama BUMN mampu membayar utang dan bunganya. Indikatornya, BUMN tetap going concern dan tidak mengalami tekanan finansial.

Argumen konseptual dan faktual di atas tampaknya belum cukup kuat menepis kekhawatiran atas pembengkakan utang BUMN. Akumulasi utang BUMN yang nyaris sama dengan utang negara, menimbulkan kewajiban kontinjensi APBN. Apabila BUMN gagal bayar, pemerintah tetap akan menanggungnya. Istilah populernya too big to fail.

Kekhawatiran BUMN gagal bayar masuk akal jika ditelaah dari detail komposisinya. Dari jumlah utang BUMN tersebut, Rp3,311 triliun disumbang BUMN sektor keuangan, khususnya perbankan. Komponen terbesarnya berupa dana pihak ketiga (DPK) perbankan yang mencapai 74% dari total utang.

Selain DPK, utang BUMN sektor keuangan juga disumbang dari akumulasi iuran pensiun dan cadangan premi sebesar Rp335 triliun. Artinya, ada porsi tertentu dana nganggur yang tidak bisa diputar. Ironisnya, pemerintah merasa aman di balik alasan utang BUMN yang riil di luar DPK 'hanya' Rp2.448 triliun.

Padahal, berdasarkan kriteria aset, skala usaha, dan kompleksitas bisnisnya, bank-bank BUMN termasuk kualifikasi berisiko sistemik. Artinya, jika bank-bank BUMN mengalami kesulitan finansial sedikit saja bisa berpengaruh pada perekonomian secara luas yang merambat lewat mata rantai jaringan bisnisnya.

Cerita yang sama juga terjadi pada sektor nonkeuangan. Utang BUMN nonkeuangan sebesar Rp 1.960 triliun terserap pada subsektor listrik, energi, properti, dan konstruksi. Bidang usaha ini tipikal jangka panjang. Padahal, utang BUMN nonkeuangan bertenor pendek yang tidak bisa segera ditutup dari hasil usaha.

Sementara itu, sebagian besar utang BUMN nonkeuangan berdenominasi valuta asing. Hal ini berbahaya di tengah tingginya tensi ketidakpastian ekonomi global. Konkretnya, jika nilai tukar rupiah terus melemah, beban utang BUMN pada saat jatuh tempo nanti akan kian berat.

Penanganan komprehensif
Jika dipertentangkan alibi pemerintah terhadap kenaikan nilai utang BUMN lebih bersifat mikro yang berbasis pada teknis finansial. Sementara itu, kritikan yang hadir lebih berlandaskan pada aspek makro yang bersumber atas dampak yang ditimbulkan dari kenaikan nilai utang BUMN.

Dengan konfigurasi pro dan kontra di atas, problem utang BUMN memerlukan penanganan yang komprehensif. Dari internal BUMN, pengelolaan keuangan perlu transparan yang mengedepankan spirit good corporate governance. Hal ini mutlak untuk menghindari moral hazard yang termaktub di dalamnya.

Upaya dari perusahaan induk (holding BUMN) ialah penguatan dalam pengawasan terhadap dinamika keuangan BUMN bawahannya. Holding BUMN semestinya memetakan kembali utang BUMN berdasarkan profil risiko. Profil risiko yang lengkap memudahkan langkah persiapan mitigasinya.

Upaya strategis dari Kementerian BUMN ialah menentukan batas utang alami (natural debt limit) untuk tiap unit BUMN atau holding BUMN. Atas dasar ini, sistem peringatan dini (early warning system) utang BUMN akan terbangun. Pada gilirannya, jaring pengaman utang BUMN pun dengan sendirinya terdesain.

Beberapa narasi managemen risiko di atas, setidaknya bisa meredam perspektif mikro dan makro yang sering tidak akur. Pada akhirnya, manuver BUMN dalam merealisasikan penugasan pemerintah akan ringan. Bukan hal yang mustahil pula, BUMN akan menjadi perusahaan kelas dunia.

 

BERITA TERKAIT